Menjadikan Madura Kawasan Ekonomi Khusus: Menyelaraskan Aspirasi Daerah dengan Agenda Hilirisasi

Ringkasan Eksekutif

Madura adalah salah satu pusat produksi tembakau terpenting di Indonesia, namun nilai tambah dari komoditas ini sebagian besar dinikmati di luar pulau. Petani berada pada posisi penerima harga dalam struktur pasar yang timpang, sementara pengolahan bernilai tinggi—tempat cukai dan keuntungan industri terbentuk—berlangsung di daerah lain.

Pada saat yang sama, arah kebijakan tembakau nasional sedang bergeser ke titik yang menguntungkan bagi usulan ini. Pemerintah menahan kenaikan cukai pada 2026, dan Kementerian Keuangan tengah memperluas Kawasan Industri Hasil Tembakau (KIHT) untuk menarik produsen rokok kecil dan ilegal ke dalam sistem legal. Pemerintah pusat secara eksplisit mencari daerah yang bergerak cepat dan siap.

Madura telah memenuhi sebagian prasyarat itu: naskah akademik telah rampung, surat dukungan bersama empat bupati se-Madura telah dikantongi, dan Pemerintah Provinsi Jawa Timur berkomitmen memperjuangkannya ke Dewan Nasional KEK.

Brief ini merekomendasikan agar usulan Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) Madura diajukan secara formal ke Dewan Nasional KEK dengan pembingkaian sebagai instrumen hilirisasi dan formalisasi—selaras dengan agenda nasional yang sedang berjalan—dan bukan semata sebagai tuntutan bagi hasil daerah.

Untuk menjawab kritik bahwa KEK hanya menguntungkan sisi hilir, desainnya harus menyertakan mekanisme penyangga harga dan penyerapan di tingkat petani.

Poin-Poin Kunci

• Madura kuat di hulu tembakau tetapi nyaris tidak memiliki industrialisasi pengolahan; nilai tambah mengalir ke luar pulau.
• Momentum kebijakan nasional (penahanan cukai 2026, perluasan KIHT, formalisasi produsen rokok kecil) membuka pintu yang selaras dengan gagasan KEK Tembakau.
• Kesiapan administratif Madura relatif matang dibanding banyak usulan KEK lain.
• Risiko utama: benturan dengan agenda pengendalian tembakau dan pertanyaan apakah manfaat akan sampai ke petani.

1. Konteks dan Ruang Lingkup Masalah

Jawa Timur menyumbang sekitar 45,65 persen dari total produksi tembakau nasional pada 2023, atau sekitar 109 ribu ton, dan sebagian besar sentra produksinya berada di Madura. Industri hasil tembakau secara nasional menyetor sekitar Rp216,9 triliun ke kas negara melalui cukai pada 2024—salah satu penyumbang penerimaan negara terbesar dari satu komoditas.

Persoalannya bukan pada produksi, melainkan pada distribusi nilai. Rantai nilai tembakau Madura terputus di hulu: daun dijual dalam bentuk mentah atau setengah jadi, lalu diolah menjadi rokok bernilai tinggi di luar pulau. Cukai, lapangan kerja manufaktur, dan margin industri terbentuk di tempat pengolahan itu berada—bukan di Madura.

Akibatnya berlapis. Petani menghadapi struktur pembelian yang oligopsonistik, dengan penilaian mutu yang sepihak dan posisi tawar yang lemah; pada musim 2025, harga di tingkat petani bahkan sempat jatuh jauh di bawah biaya pokok produksi. Sementara itu, Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau yang kembali ke daerah penghasil dinilai tidak sebanding dengan kontribusi Madura terhadap penerimaan cukai nasional. Ketimpangan ini berlangsung di pulau yang indikator kemiskinan dan pembangunan manusianya termasuk yang terendah di Jawa Timur.

Inti masalahnya dapat dirumuskan singkat: Madura menanggung seluruh beban di hulu, tetapi hampir tidak memperoleh nilai tambah di hilir.

2. Analisis dan Temuan

2.1 Struktur: hulu tanpa hilir

Tidak adanya kawasan pengolahan tembakau terintegrasi di Madura membuat pulau ini terkunci sebagai pemasok bahan baku. Selama pola ini bertahan, perbaikan harga di tingkat petani akan selalu bergantung pada belas kasihan pembeli dari luar, bukan pada penciptaan nilai di dalam.

2.2 Momentum kebijakan nasional yang selaras

Tiga perkembangan terbaru menciptakan jendela peluang:

Pertama, pemerintah memutuskan tidak menaikkan tarif cukai hasil tembakau pada 2026, memberi ruang bernapas bagi industri yang sedang tertekan oleh tren penurunan produksi dan maraknya rokok ilegal (yang porsinya naik dari sekitar 3 persen pada 2019 menjadi hampir 7 persen pada 2023).

Kedua, Kementerian Keuangan tengah memperluas Kawasan Industri Hasil Tembakau dengan konsep sentralisasi dan layanan satu atap—menempatkan fasilitas produksi, gudang, dan pemungutan cukai dalam satu lokasi. Model ini sudah berjalan di Kudus dan Parepare, dan pemerintah berniat mereplikasinya ke daerah lain untuk menarik produsen rokok kecil dan ilegal masuk ke jalur legal.

Ketiga, dan paling penting secara strategis, pemerintah pusat menyatakan akan melihat seberapa cepat pemerintah daerah bergerak dan menyiapkan diri. Ini menempatkan kesiapan administratif sebagai faktor pembeda antar-daerah pengusul.

2.3 KEK sebagai kerangka yang lebih luas dari KIHT

Kawasan Ekonomi Khusus, yang berpayung pada Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2009 dan dikelola Dewan Nasional KEK di bawah Menteri Koordinator Bidang Perekonomian, menawarkan paket yang lebih lengkap daripada KIHT: kemudahan fiskal dan perpajakan, fasilitas non-fiskal di bidang perizinan dan ketenagakerjaan, serta daya ungkit menarik investasi hilirisasi. KEK Tembakau Madura dapat dirancang untuk memuat fungsi KIHT di dalamnya—sebagai jembatan formalisasi rokok rakyat—sekaligus membawa insentif investasi yang tidak dimiliki skema KIHT semata.

2.4 Kesiapan Madura

Dibanding banyak usulan yang masih berupa wacana, Madura relatif matang: naskah akademik telah tersusun, surat bersama empat bupati se-Madura (Sumenep, Pamekasan, Sampang, Bangkalan) telah diperoleh, dukungan Pemerintah Provinsi Jawa Timur telah dinyatakan secara terbuka, dan serangkaian diskusi terfokus telah digelar di beberapa kota. Modal kesiapan ini adalah aset tawar yang nyata di hadapan Dewan Nasional KEK.

3. Alternatif Kebijakan

Opsi A — Status quo. Mempertahankan skema DBHCHT dan program pemberdayaan parsial. Kelebihannya minim risiko politik. Kelemahannya mendasar: pola tidak berubah, nilai tambah tetap mengalir ke luar, dan posisi petani tetap lemah.

Opsi B — KIHT tanpa status KEK. Membangun Kawasan Industri Hasil Tembakau di Madura mengikuti model Kudus dan Parepare. Lebih ringan secara administratif dan lebih cepat, serta langsung menjawab agenda formalisasi rokok rakyat. Namun cakupannya terbatas pada aspek cukai dan produksi, tanpa paket insentif fiskal-nonfiskal penuh dan daya ungkit investasi hilirisasi yang lebih besar.

Opsi C — KEK Tembakau penuh. Membawa paket kelembagaan, fiskal, dan investasi terlengkap, serta potensi transformasi struktural paling besar. Konsekuensinya, prosesnya paling panjang, prasyaratnya paling berat (kesiapan lahan, komitmen investor, tata kelola), dan paling rentan terhadap kritik dari sudut pengendalian tembakau dan kesehatan.

Ketiga opsi ini tidak sepenuhnya saling meniadakan. KIHT dapat menjadi tahap antara menuju KEK, sekaligus bukti kesiapan Madura.

4. Rekomendasi

1. Ajukan usulan resmi ke Dewan Nasional KEK dengan bingkai hilirisasi dan formalisasi. Posisikan KEK Tembakau Madura sebagai kontribusi terhadap agenda nasional—penertiban rokok ilegal, penguatan industri legal, dan hilirisasi komoditas—bukan sebagai tuntutan bagi hasil. Bingkai ini menyelaraskan usulan dengan prioritas Kementerian Keuangan dan Menko Perekonomian.
2. Integrasikan fungsi KIHT ke dalam desain KEK. Rancang satu kawasan yang memuat fasilitas produksi, gudang, dan layanan cukai satu atap, sehingga produsen rokok rakyat Madura memiliki jalur resmi menuju legal di dalam pulau sendiri.
3. Kunci mekanisme penyangga di hulu. Sertakan komitmen kelembagaan penyerap—koperasi atau BUMD—yang menjamin penyerapan tembakau petani di atas biaya pokok produksi. Tanpa ini, KEK berisiko hanya memperkuat sisi hilir dan mengulang ketimpangan yang hendak diperbaiki.
4. Perkuat basis data sebagai lampiran teknokratis pengusulan. Lengkapi proposal dengan data produksi, jumlah unit usaha pengolahan, serapan tenaga kerja, dan pemetaan produsen rokok rakyat. Data yang solid adalah pembeda antara usulan yang matang dan wacana.

Penutup

Peluang ini bersifat sementara. Ruang fiskal yang terbuka lewat penahanan cukai, dorongan formalisasi lewat KIHT, dan sinyal pemerintah pusat yang mencari daerah proaktif tidak akan tersedia tanpa batas waktu. Madura memiliki kombinasi yang jarang dimiliki daerah lain: komoditas strategis, kesiapan administratif, dan dukungan politik lintas tingkat.

Yang menentukan bukan lagi apakah Madura layak, melainkan apakah usulannya dibingkai dan dilengkapi dengan cara yang membuat pemerintah pusat melihatnya sebagai bagian dari solusi nasional—bukan sekadar permintaan daerah. Di titik itulah letak pekerjaan yang tersisa.

Brief ini merupakan dokumen kajian kebijakan dan tidak menggantikan kajian teknis resmi pengusulan KEK